Nijedna država ne može da funkcioniše bez stabilnih javnih prihoda. Izgradnja i održavanje infrastrukture, finansiranje obrazovanja i zdravstva, kao i funkcionisanje pravosuđa, policije i javne uprave predstavljaju osnovne funkcije savremene države i ekonomije. Iako vlade mogu privremeno da se oslanjaju na zaduživanje ili međunarodnu pomoć, dugoročno najvažniji i najodrživiji izvor finansiranja javnih rashoda jeste oporezivanje. Međutim, prikupljanje poreza nije samo tehničko pitanje punjenja budžeta.
Svaka država mora da pronađe ravnotežu između dve suprotstavljene potrebe: da obezbedi dovoljno prihoda za finansiranje javnih politika, a da pritom ne stvori poreski sistem koji obeshrabruje investicije, usporava privredni rast ili podstiče evaziju. U savremenim ekonomijama ovaj balans postaje sve zahtevniji- depopulacija i starenje stanovništva povećavaju pritisak na penzione i zdravstvene sisteme, klimatske promene zahtevaju nove investicije u energetsku tranziciju, a digitalna transformacija i obrazovanje postaju ključni faktori konkurentnosti. Sve to zahteva dodatna javna sredstva, prioritizaciju i pažljivu kalibraciju.
Istovremeno, poreska politika nije samo ekonomsko već i političko pitanje. Odluke o tome ko plaća poreze, koliko i u kom obliku, nalaze se u samom središtu društvenog ugovora između države i građana. Uspešne poreska politika stoga ne zavisi samo od dobrog ekonomskog dizajna, već i od nivoa poverenja građana u institucije i uverenja da će prikupljeni prihodi biti korišćeni za javno dobro.
Struktura savremenog poreskog sistema i pravilo 15% BDP-a
Savremeni poreski sistemi u najvećoj meri počivaju na tri grupe poreza: porezima na potrošnju, porezima na dohodak i porezima na imovinu. Posebno važnu ulogu ima porez na dodatu vrednost (PDV), koji u mnogim zemljama generiše više od jedne trećine ukupnih poreskih prihoda. Njegova prednost leži u tome što se naplaćuje u svakoj fazi proizvodnog i distributivnog lanca, ali samo na dodatu vrednost stvorenu u toj fazi, dok se konačni poreski teret prenosi na krajnju potrošnju. Istovremeno, sistem PDV-a podstiče i formalizaciju poslovanja, jer svaka firma ima interes da evidentira porez koji je platila kako bi ga mogla odbiti od svoje poreske obaveze. PDV se često dopunjuje akcizama na proizvode koji stvaraju negativne društvene ili ekološke posledice, poput duvana, alkohola ili fosilnih goriva. Porezi na dobit preduzeća i porezi na dohodak građana takođe imaju značajnu ulogu, iako njihova izdašnost varira među zemljama. U mnogim ekonomijama u razvoju porezi na dohodak donose relativno skroman deo javnih prihoda zbog velikog neformalnog sektora i ograničenog broja poreskih obveznika. Ipak, oni ostaju važan instrument pravičnosti jer omogućavaju progresivno oporezivanje i veće učešće građana sa višim prihodima u finansiranju javnih rashoda.
Dobar poreski sistem mora istovremeno da obezbedi dovoljno javnih prihoda, da bude pravedan i da što manje narušava ekonomske odluke građana i preduzeća. Jedan od ključnih principa u njegovom dizajnu jeste neutralnost — princip po kojem porezi treba što manje da utiču na odluke o zapošljavanju, investiranju, štednji i potrošnji. U praksi, međutim, poreski sistemi često odstupaju od ovog ideala kroz brojne izuzetke, olakšice i posebne režime oporezivanja koji mogu značajno umanjiti javne prihode. Pored samog dizajna, presudan je i kvalitet poreske administracije. Čak i dobro osmišljena poreska politika može ostati nedovoljno efikasna ukoliko sistem naplate nije efikasan, što narušava pravičnost i stvara nejednake uslove poslovanja između onih koji poštuju pravila i onih koji ih izbegavaju. Jedan od pokazatelja snage poreskog sistema jeste odnos poreskih prihoda prema veličini ekonomije. Istraživanja MMF-a9 ukazuju da je prag od oko 15% BDP-a važna prekretnica: ispod tog nivoa države često imaju ograničene kapacitete da finansiraju osnovne javne funkcije i podrže dugoročni razvoj. Ipak, veliki broj zemalja u razvoju i dalje prikuplja znatno manje poreskih prihoda od tog nivoa, što ih čini posebno ranjivim na ekonomske i klimatske šokove.
Oporezivanje štetnih navika - kada porezi utiču na zdravlje društva
Poreska politika ne služi samo za prikupljanje javnih prihoda - u određenim slučajevima ona može imati i širi društveni cilj: da utiče na ponašanje potrošača i smanji aktivnosti koje imaju negativne posledice po zdravlje i društvo. Upravo iz tog razloga mnoge zemlje uvode posebne akcizne poreze na proizvode kao što su duvan, alkohol ili zaslađena pića. Ovi porezi, često nazvani „porezi na štetne navike“, predstavljaju primer kako fiskalna politika može istovremeno doprineti i javnim finansijama, i javnom zdravlju. Ideja nije nova - još u drevnim civilizacijama postojali su porezi na alkoholna pića, a istorijski zapisi pokazuju da su porezi na pivo postojali još u starom Egiptu pre više od četiri hiljade godina10. Savremena ekonomska logika iza ovakvih poreza zasniva se na konceptu eksternalija — situacija u kojima potrošnja određenog proizvoda stvara troškove za društvo koji nisu uključeni u njegovu tržišnu cenu. Pušenje, na primer, povećava troškove zdravstvenog sistema, dok prekomerna konzumacija alkohola može dovesti do saobraćajnih nesreća, pada produktivnosti ili drugih društvenih problema.
U takvim situacijama porezi mogu delovati kao korektivni mehanizam, jer povećanjem cene proizvoda delimično „internalizuju“ te društvene troškove. Istovremeno, ovi porezi predstavljaju i stabilan izvor javnih prihoda. U proseku, akcize na duvan, alkohol i slične proizvode donose državama oko dva odsto BDP-a. Među njima, porezi na duvan obično generišu najveće prihode, dok su porezi na zaslađena pića relativno nov instrument i za sada imaju skromniji fiskalni efekat. Ipak, oblikovanje ovakvih poreza zahteva pažljivo razmišljanje i kalibraciju, a jednostavno povećanje poreskih stopa ne mora uvek dovesti do željenih rezultata.
Ako porezi postanu previsoki, potrošači mogu početi da traže jeftinije ili ilegalne alternative, dok proizvođači mogu pokušati da zaobiđu poreski sistem. Zbog toga savremeni pristupi poreskoj politici sve više naglašavaju potrebu da se poreske stope usklade sa stvarnim zdravstvenim rizicima proizvoda. U praksi to znači da bi visina poreza trebalo da zavisi od količine štetne supstance koju proizvod sadrži. Alkoholna pića se, na primer, često oporezuju prema sadržaju alkohola, dok se kod zaslađenih pića koristi oporezivanje prema količini dodatog šećera. Sličan pristup primenjuje se i na duvanske proizvode, gde se porezi razlikuju u zavisnosti od načina konzumacije — proizvodi koji sagorevaju duvan obično su oporezovani strože od alternativnih proizvoda koji imaju manji zdravstveni rizik.
Takva politika ima još jednu važnu posledicu-ona može podstaći proizvođače da menjaju strukturu svoje ponude. Jer, kada poreski sistem jasno signalizira koje proizvode smatra štetnim, kompanije imaju podsticaj da razvijaju manje rizične alternative. Pa tako se poslednjih godina u mnogim zemljama već može videti porast potrošnje bezalkoholnog piva, pića sa smanjenim sadržajem šećera i drugih novih proizvoda sa nižim zdravstvenim rizikom. Dobar primer predstavlja britanski porez na zaslađena pića, koji je doveo do značajnog smanjenja sadržaja šećera u bezalkoholnim napicima za više od 40% u periodu od samo nekoliko godina, što je ekvivalentno smanjenju potrošnje šećera za oko 45 miliona kilograma godišnje.
Fiskalni potencijal poreza na štetne proizvode
Procene međunarodnih stručnjaka12 ukazuju da bi povećanje cena duvana, alkohola i zaslađenih pića za oko 50% putem viših poreza moglo doneti čak 2,1 bilion dolara dodatnih javnih prihoda u rastućim i nerazvijenim ekonomijama u narednih pet godina. Taj iznos predstavlja približno 40% njihovih ukupnih javnih izdvajanja za zdravstvo i višestruko premašuje godišnji obim međunarodne razvojne pomoći. Iskustva pojedinih zemalja pokazuju da ovakve reforme mogu imati veoma konkretne rezultate. Na Filipinima su uzastopna povećanja akciza na duvan dovela do gotovo trostrukog rasta poreskih prihoda — sa oko milijardu dolara 2012. godine na gotovo tri milijarde dolara deset godina kasnije. Prikupljena sredstva iskorišćena su za finansiranje univerzalnog zdravstvenog osiguranja.
Slično tome, Litvanija je povećanjem akciza na alkohol između 2015. i 2022. godine uspela da udvostruči prihode od tog poreza po stanovniku, pri čemu akcize danas čine oko tri procenta ukupnih budžetskih prihoda. Porezi su ne samo doprineli povećanju budžetskih prihoda, već i suzbijanju štetnih navika. Novi Zeland je odličan primer za to – tokom 15 godina sukcesivnog povećanja poreza na duvan, učešće pušača u populaciji smanjeno je sa 18% u 2012. na osam odsto u 2024. godini. Ova dostignuća nisu zanemarljiva ako se ima u vidu da je, prema procenama Svetske zdravstvene organizacije, duvan odgovoran za više od 8 miliona prevremenih smrti godišnje, dok konzumacija alkohola uzrokuje dodatnih 2,6 miliona smrtnih slučajeva.
Istovremeno, rast potrošnje zaslađenih pića značajno doprinosi povećanju stope gojaznosti i dijabetesa tipa 2 u mnogim delovima sveta. Istraživanja pokazuju da bi povećanje cena ovih proizvoda za oko 50% moglo spasiti čak 50 miliona života tokom narednih pet decenija. Zdravstvene koristi takvih mera često su izraženije kod stanovništva sa nižim prihodima, jer oni najviše smanjuju potrošnju kada cene porastu.
Širi ekonomski efekti
Zdravstvene posledice konzumacije duvana, alkohola i zaslađenih pića imaju i značajne ekonomske implikacije. Bolesti povezane sa pušenjem i prekomernim konzumiranjem alkohola ne samo da opterećuju zdravstvene sisteme, već dovode i do značajnog gubitka produktivnosti zbog prevremenih smrti i smanjene radne sposobnosti. Procene pokazuju da samo u Sjedinjenim Američkim Državama prevremena smrtnost i zdravstveni problemi povezani sa pušenjem uzrokuju godišnje gubitke produktivnosti u iznosu od oko 180 milijardi dolara13.
Kada je reč o alkoholu, procenjuje se da ukupni ekonomski trošak njegove konzumacije na globalnom nivou dostiže oko 2,6% svetskog BDP-a14. Kad bi se efektivno sprovodila preventiva koja bi poboljšala javno zdravlje u kombinaciji sa oporezivanjem po zdravlje štetnih proizvoda, budžet bi bio oslobođen za druge namene. Porezi na duvan smatraju se jednim od najefikasnijih instrumenata za smanjenje potrošnje duvanskih proizvoda, posebno među mladima i stanovništvom sa nižim prihodima. Empirijska istraživanja pokazuju da povećanje cena duvana za 10% dovodi do smanjenja potrošnje za oko četiri odsto u razvijenim, odnosno oko pet odsto u zemljama sa nižim i srednjim prihodima. Ipak, uprkos ovim efektima, visoki porezi na duvan relativno su retki.
Samo mali broj zemalja primenjuje poresku politiku u skladu sa preporukama Svetske zdravstvene organizacije, prema kojima bi porezi trebalo da čine najmanje 75% maloprodajne cene cigareta15. Ipak, u pojedinim državama porezi čine dominantan deo cene cigareta. Na primer, u Ujedinjenom Kraljevstvu, Francuskoj i Irskoj porezi i akcize često čine i više od 75% maloprodajne cene paklice cigareta. U mnogim slučajevima cigarete su i dalje izuzetno pristupačne jer poreske stope ne prate inflaciju i rast dohotka, pa duvanski proizvodi vremenom postaju relativno jeftiniji. Štaviše, cifre govore da su u periodu od 2016. do 2022. godine cigarete postale pristupačnije u čak 41 zemlji.
Analize takođe pokazuju da u mnogim zemljama poreski sistemi nisu dovoljno transparentni: različite stope, specifične olakšice ili nedovoljno usklađene akcize omogućavaju proizvođačima da zadrže niže cene pojedinih brendova i time umanje efekat poreske politike na smanjenje potrošnje. Istovremeno, uprkos rastu regulativa i kampanja koje promovišu javno zdravlje, globalna duvanska industrija i dalje ostvaruje izuzetno visoke profite. Nekoliko najvećih multinacionalnih kompanija dominira tržištem i ostvaruje profitne marže koje su među najvišima u globalnoj industriji potrošačkih proizvoda u pojedinim slučajevima one često prelaze 30%, što je znatno više nego u većini drugih sektora.
Ove kompanije i dalje ostvaruju ogromne prihode naročito na tržištima zemalja sa nižim i srednjim prihodima, gde je poresko opterećenje često niže, a regulative slabije. Zbog toga mnogi stručnjaci ističu da povećanje akciza na duvan predstavlja jednu od retkih mera fiskalne politike koja istovremeno može smanjiti potrošnju štetnih proizvoda i deo izuzetno visokih profita privatnih kompanija preusmeriti u javne budžete i zdravstvene sisteme. Ukupno posmatrano, dostupni podaci ukazuju da poreska politika na duvan ostaje jedan od najefikasnijih, ali i nedovoljno iskorišćenih instrumenata javnih politika. Upravo na tom mestu posebno je relevantno sagledati položaj pojedinačnih zemalja, uključujući i Srbiju.
Oporezivanje duvana u Srbiji: prostor za unapređenje. Prema podacima Svetske banke, u Srbiji je u 2022. godini učešće pušača u populaciji iznosilo 39,5%, što našu zemlju svrstava među evropske države sa najvišom prevalencijom pušenja. Sličan nivo zabeležen je i u Bugarskoj (39,5%), dok su u pojedinim zemljama regiona, poput Grčke i Turske, stope pušenja danas niže nego u Srbiji, iako su u prethodnim godinama bile uporedive. U Grčkoj učešće pušača iznosi 32,8% u ukupnoj populaciji, a u Turskoj 30,5%. U zemljama EU ovi procenti su još niži i kreću se od 16,2% u Danskoj pa do oko 37% u Hrvatskoj i 39,5% u Bugarskoj. Ovakvi trendovi ukazuju na različitu dinamiku sprovođenja politika kontrole duvana, pri čemu pojedine zemlje beleže brže smanjenje prevalencije pušenja usled agresivnijeg povećanja akciza i drugih regulatornih mera.
U poređenju sa tim, visoka zastupljenost pušenja u Srbiji jasno ukazuje na značajan prostor za unapređenje poreske politike. U tom kontekstu, podaci međunarodnih analiza19 pokazuju da Srbija i dalje ne dostiže preporučeni nivo oporezivanja duvanskih proizvoda. Najrelevantniji uvid u kvalitet poreske politike pruža Cigarette Tax Scorecard, koji ocenjuje sisteme oporezivanja duvana na skali od 0 do 5, uzimajući u obzir visinu cena, promene u pristupačnosti, udeo poreza u maloprodajnoj ceni i strukturu akciza. Prema ovom pokazatelju, Srbija je u 2022. godini ostvarila rezultat od oko 2,5, što je svrstava u grupu zemalja sa srednje razvijenim sistemom oporezivanja duvana. Najbolje rezultate (ocena 4,13) imaju Francuska i Mauricijus, a sledi Finska sa 3,75.
Ovakav rezultat ukazuje da, iako akcize u Srbiji imaju značajnu fiskalnu ulogu, njihov nivo i struktura još uvek nisu dovoljno snažni da dovedu do značajnijeg smanjenja pristupačnosti cigareta. Drugim rečima, poreska politika delimično ostvaruje svoje ciljeve, ali ne u meri koja je u skladu sa međunarodnim preporukama, prema kojima bi visoki porezi trebalo da učine duvanske proizvode znatno manje dostupnim potrošačima. U tom smislu, poreska politika na duvan u Srbiji nalazi se između postignutih rezultata i neiskorišćenog potencijala. Dalje usklađivanje sa međunarodnim preporukama, pre svega kroz povećanje akciza i smanjenje pristupačnosti cigareta, moglo bi predstavljati jednu od retkih mera koja istovremeno doprinosi unapređenju javnog zdravlja i jačanju fiskalne stabilnosti.
Analiza je originalno objavljena u junskom broju biltena MAT (Makroekonomske analize i trendovi) Ekonomskog instituta i PKS.
