U 2025. je projektovan fiskalni deficit od tri odsto BDP-a, koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine (identično kao u prethodnoj Fiskalnoj strategiji za period 2025–2027. godine). Nakon toga, predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5 odsto BDP-a u 2028. godini. Javni dug bi s tako planiranim deficitom opšte države trebalo da se povećava neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede. To bi onda rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u – sa 47,5 odsto na kraju 2024. na 46,2 odsto na kraju 2028. godine.
Kvantitativni fiskalni ciljevi su ostvarivi, ne dovode u pitanje održivost javnih finansija, niti kompromituju širu makroekonomsku stabilnost. Analize Fiskalnog saveta pokazuju da su javni prihodi i rashodi do 2028. u načelu kredibilno projektovani. To znači da je i planirani budžetski deficit u posmatranom periodu realističan i dostižan.
Ključna fiskalna pravila
Odvojeno od toga je pitanje da li je njegova veličina ekonomski dobro određena. Podsećamo da su opšta fiskalna pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5 odsto BDP-a – ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029. kako bi sebi omogućila zakonski prostor za veći deficit. Fiskalni savet ostaje pri ranije iznetom stavu da je za Srbiju ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, tj. niži fiskalni deficit od tri odsto BDP-a – ne samo radi bolje zaštite od rizika u srednjem roku već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike. Ipak, uz ovu ogradu, ocenjujemo da planirani deficit od tri odsto BDP a nije toliko veliki da bi ugrozio fiskalnu održivost niti širu makroekonomsku stabilnost zemlje.
Pozitivno je i to što strategija predviđa smanjenje deficita u 2028. na 2,5 odsto BDP-a, što se može tumačiti kao indirektno priznanje potrebe za postepenim vraćanjem u okvir definisan fiskalnim pravilima.
Najveći nedostatak Nacrta strategije je u tome što on ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije. Fiskalna stabilnost samo je jedan od važnih aspekata javnih finansija. Njihova osnovna uloga je da građanima obezbede zadovoljavajući nivo javnih usluga (zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, uspešno upravljanje javnim preduzećima, izgradnja infrastrukture u skladu s društvenim prioritetima i drugo).
Pored toga, važne karakteristike uređenih javnih finansija su i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost. U svim pomenutim aspektima Srbija ima znatan prostor za unapređenja. Iako nacrt Fiskalne strategije predviđa pojedine mere usmerene ka potrebnim strukturnim poboljšanjima javnih finansija (o čemu će biti više reči u nastavku), opšta ocena Fiskalnog saveta je da one nisu dovoljne.
Projekcije javnih prihoda u Strategiji ocenjujemo kao kredibilne i u kratkom i u srednjem roku. Iako su ukupni prihodi za 2025. tek neznatno smanjeni u odnosu na ranije planove (za šest milijardi dinara, ili 0,1%), iza tog rezultata kriju se značajne izmene u njihovoj strukturi: pre svega, umanjenje prihoda od PDV-a od 38 milijardi dinara, uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa od oko 30 milijardi dinara. Ovakve promene u 2025. načelno su u skladu s očekivanim kretanjem poreskih osnovica – usporavanju privatne potrošnje i povoljnim kretanjima na tržištu rada – i vrlo su bliske trenutnim procenama Fiskalnog saveta.
Kredibilnost planova ograničena
Prognoze javnih prihoda u srednjem roku naslanjaju se na srednjoročni makroekonomski okvir, pri čemu se uzimaju u obzir i izmene koje se dešavaju u 2025. godini. Rizici za ostvarenje prognoziranih javnih prihoda postoje, ali su oni pre svega vezani za povećane globalne i domaće nestabilnosti, a ne na same projekcije koje su na tehničkom nivou izvedene korektno.
Javni rashodi su se planom iz Strategije prilagodili promenama politika koje su se desile početkom 2025. godine. Kao i u slučaju javnih prihoda, ni ukupni javni rashodi u 2025. nisu značajnije promenjeni u odnosu na važeći budžetski plan.
Međutim, i njihova struktura sad je primetno drugačija. Vlada je, naime, uključila u fiskalne planove nove mere koje su uvedene od početka 2025. godine (uvećanje plata prosvetnim radnicima u martu i oktobru od po pet odsto; trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje; uvećanje plata delu zaposlenih u zdravstvu i policiji; program subvencionisanih stambenih kredita za mlade; i osnivanje alimentacionog fonda).
Uvođenje ovih mera nije dovelo do povećanja fiskalnog deficita u 2025. budući da je prostor za njihovo finansiranje pronađen u uštedama na drugim budžetskim stavkama – izdvajanjima za robu i usluge (oko 14 milijardi dinara), kapitalnim rashodima (oko 12 milijardi dinara) i subvencijama (blizu pet milijardi dinara). U srednjem roku, javni rashodi usidreni su planiranim kretanjem penzija i plata u javnom sektoru, za koje se predviđa da će se povećavati približno u skladu s nominalnim rastom BDP-a (nešto preko sedam odsto godišnje). To bi bilo ekonomski poželjno, ali je kredibilnost ovih planova ipak ograničena, naročito kad su u pitanju plate u javnom sektoru.
Međutim, ukoliko se i u narednim godinama nastavi praksa ad hoc korekcija plata tokom godine – što je već viđeno u 2025. godini – moguće je da će takva povećanja nastaviti da se finansiraju umanjenjem drugih rashoda, a ne putem rasta deficita.
Strategijom je najavljeno sistemsko unapređenje u upravljanju javnim investicijama, ali tek od 2028. godine. Javne investicije u 2025. i narednim godinama planirane su na veoma visokom nivou od oko sedam odsto BDP-a. Iza ovih ambicioznih planova države stoji pre svega projekat EKSPO 2027 uz širi program "Skok u budućnost“, a jedan deo se odnosi i na kupovinu borbenih aviona Rafal. Fiskalni savet je u svojim ranijim izveštajima utvrdio da se većina investicionih ulaganja države trenutno realizuje mimo standardnih procedura – putem međudržavnih ugovora ili kroz posebne zakonske izuzetke.
Povećati kvalitet državne administracije
To znači da se projekti biraju bez jasnih kriterijuma, dok se u njihovoj realizaciji zaobilaze ključne odredbe zakona u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje i drugo. Ovakva praksa nosi rizike da troškovi projekata prerastu opravdane okvire, da struktura kapitalnih izdataka ne odgovara u potpunosti prioritetima razvoja i potrebama građana, a svakako se moraju postaviti i pitanja kvaliteta i bezbednosti tako izvedenih radova. Strategijom je planirano da se ova praksa promeni, ali tek kroz nekoliko godina, između ostalog i tako što će se do kraja 2027. uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama (što je Fiskalni savet i ranije predlagao).
Skrećemo, međutim, pažnju na to da je za vraćanje na standardne procedure u upravljanju javnim investicijama presudno da se unapredi kvalitet državne administracije koja će te procedure sprovoditi. Usled loše prostorno-planske dokumentacije, sporih i problematičnih tenderskih procedura, dugotrajnih procesa rešavanja imovinsko-pravnih odnosa sve velike investicije koje se trenutno sprovode po redovnim procedurama karakteriše neefikasnost u izvršenju.
Planiraju se ograničeni pomaci u sprovođenju najzahtevnijih strukturnih reformi. Među brojnim strukturnim reformama koje su Srbiji potrebne po svom značaju naročito se ističu dve – reforma zarada i zaposlenosti u opštoj državi i reforma javnih preduzeća.
